摘要：為進(jìn)一步深化建筑業(yè)“放管服”，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，近年來國務(wù)院、住建部陸續(xù)發(fā)文明確要求加快推行工程總承包。本文結(jié)合工程總承包項(xiàng)目招投標(biāo)現(xiàn)狀及實(shí)踐情況，分析工程總承包當(dāng)前面臨的突出問題和制約因素，提出幾點(diǎn)建議，探討解決方式和對(duì)策。
工程總承包模式是建設(shè)活動(dòng)中經(jīng)常使用的發(fā)承包方式，它有利于具有較強(qiáng)技術(shù)力量、組織管理能力和豐富經(jīng)驗(yàn)的總包承包商發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)工程項(xiàng)目的管理，協(xié)調(diào)建設(shè)工程中的各種關(guān)系，保證工程質(zhì)量、安全和進(jìn)度。隨著《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）和《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（2012版）的推行，《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市[2014]92號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號(hào)）以及國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號(hào)）等文件的發(fā)布實(shí)施，明確要求加快推行工程總承包，解決傳統(tǒng)承發(fā)包模式下設(shè)計(jì)施工分離造成的弊端，按照總承包責(zé)任制的原則，全方面落實(shí)總承包單位在質(zhì)量、進(jìn)度、成本控制等方面的責(zé)任。
一、工程總承包模式是工程行業(yè)發(fā)展的必行之路
近年來隨著建筑業(yè)深化“放管服”改革，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí),促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)建筑行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和組織方式的提升帶來了要求。目前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》已于2019年12月23日頒布實(shí)施。全國各地住建部門相繼發(fā)布地方性政策文件推進(jìn)和落實(shí)工程總承包。大力推行工程總承包模式，是建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和供給側(cè)改革創(chuàng)新的必然要求。
推行工程設(shè)計(jì)施工總承包模式勢(shì)在必行，但在招投標(biāo)過程具體實(shí)踐中存在著諸多影響制約因素，主要表現(xiàn)在以下方面。
（一）現(xiàn)行建設(shè)行政監(jiān)管制度與工程總承包項(xiàng)目管理流程不匹配。
一直以來，我國的工程建設(shè)項(xiàng)目大多實(shí)行傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)-招標(biāo)-施工建設(shè)模式，建設(shè)行政監(jiān)管流程也大多按照建設(shè)項(xiàng)目全壽命周期階段進(jìn)行。工程設(shè)計(jì)施工總承包模式在實(shí)施過程中也將打破一些原有的建設(shè)行政監(jiān)管規(guī)定和程序，需要政府及行政歸口監(jiān)管部門之間實(shí)現(xiàn)監(jiān)管流程再造和制度創(chuàng)新。
（二）工程設(shè)計(jì)施工總承包管理模式需要建設(shè)單位加大在項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)階段的投入。
采用工程總承包模式，要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前做好工程項(xiàng)目前期工作，對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)方案深入研究，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，進(jìn)行工程設(shè)計(jì)施工總承包項(xiàng)目發(fā)包。但目前多數(shù)業(yè)主單位在項(xiàng)目框架尚未成型的決策階段難以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量目標(biāo)提出完整明確的設(shè)想和要求，項(xiàng)目決策反而成為了一些項(xiàng)目管理中較為薄弱的一環(huán)。此外，少數(shù)建設(shè)單位為壓縮建設(shè)周期，借用工程總承包的形式將一些不適合或者不具備總承包條件的工程進(jìn)行發(fā)包，增大了設(shè)計(jì)變更概率和項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別地方和部門也因此有所顧慮盡量避免工程總承包發(fā)包模式。
（三）工程設(shè)計(jì)施工總承包項(xiàng)目計(jì)價(jià)方式無統(tǒng)一規(guī)范。
相比傳統(tǒng)的DB建造模式，總承包工程建設(shè)周期長(zhǎng)，不確定因素多，宜在總承包單位合理確定成本、利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下選用固定總價(jià)合同，除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同價(jià)格一般不予調(diào)整，合理分?jǐn)偨ㄔO(shè)風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)踐過程中存在招投標(biāo)過程中多采用費(fèi)率計(jì)價(jià)和工程量清單計(jì)價(jià)的招標(biāo)計(jì)價(jià)形式，合同簽訂和工程結(jié)算采用固定合同總價(jià)計(jì)價(jià)方式，結(jié)算方式和結(jié)算依據(jù)不同，項(xiàng)目存在很大造價(jià)和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
二、探討優(yōu)化工程設(shè)計(jì)施工總承包招投標(biāo)的幾點(diǎn)建議
工程總承包模式合同關(guān)系簡(jiǎn)單，組織協(xié)調(diào)工作量小，有利于優(yōu)化資源配置，減少管理成本，明確了工程建設(shè)各單位的職責(zé)定位，有利于提高全面履約能力，并確保質(zhì)量和工期，縮短了招投標(biāo)周期和建設(shè)周期，從時(shí)間上有利于投資控制，各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)毋庸置疑。針對(duì)在現(xiàn)有的招投標(biāo)法律法規(guī)要求下，工程設(shè)計(jì)施工總承招投標(biāo)如何科學(xué)高效進(jìn)行、維護(hù)參與各方的合法權(quán)益，積極穩(wěn)妥推行工程建設(shè)，提出以下幾項(xiàng)建議。
（一）重視項(xiàng)目決策階段工作
項(xiàng)目決策階段的可行性研究工作非常重要，直接影響以后項(xiàng)目的實(shí)施方案、設(shè)計(jì)以及投資等。
首先要重視市場(chǎng)調(diào)研。通過對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、材料價(jià)格及波動(dòng)、相關(guān)法律法規(guī)、行政監(jiān)督管理等情況的詳細(xì)調(diào)研，給項(xiàng)目下一步的實(shí)施提供指導(dǎo)意見。
其次，重視完成可行性研究?？尚行匝芯康倪^程是深入調(diào)查研究的過程，又是多方案比較選擇的過程。項(xiàng)目的可行性研究不僅是投資決策的依據(jù)，也是籌措資金、申請(qǐng)貸款和編制初步設(shè)計(jì)文件的依據(jù)。
最后一點(diǎn)，對(duì)擬采用工程設(shè)計(jì)施工總承包模式的建設(shè)項(xiàng)目，建議在可行性研究報(bào)告審批、核準(zhǔn)或備案時(shí)，明確招標(biāo)組織方式、擬采用工程設(shè)計(jì)施工總承包模式下的招標(biāo)方式和招標(biāo)范圍。為項(xiàng)目后期實(shí)施提供依據(jù)。
（二）設(shè)置總承包商資質(zhì)、資格要求
根據(jù)住建部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》要求，工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備與發(fā)包工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)，具有相應(yīng)的財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，同時(shí)具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績(jī)。
實(shí)踐中為不突破現(xiàn)有法律，一些項(xiàng)目要求承包商同時(shí)具備相應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工總承包資質(zhì)，并接受聯(lián)合體。如對(duì)于工程總承包是否接受聯(lián)合體投標(biāo)的問題，不應(yīng)簡(jiǎn)單地界定為：“接受”或“不接受”。因?yàn)閮H具備設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)或僅具備施工資質(zhì)的企業(yè)，在中標(biāo)后存在將工程設(shè)計(jì)或施工部分再發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)的問題。為了提高工程設(shè)計(jì)施工總承包綜合管理效率，建議有條件地接受聯(lián)合體投標(biāo)，即：接受由符合設(shè)計(jì)資質(zhì)要求的承包商和具備施工資質(zhì)的承包商組成的聯(lián)合體分別承擔(dān)工程設(shè)計(jì)和施工，聯(lián)合體成員數(shù)量可限定為2家，如果這種情況的聯(lián)合體中標(biāo)，根據(jù)聯(lián)合體的分工分別完成工程設(shè)計(jì)和施工就不存在再發(fā)包的問題，故不應(yīng)排斥。
（三）重視工程設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件前期資料和招標(biāo)人要求
工程設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件應(yīng)明確發(fā)包人的要求，包括但不限于以下方面：
1、招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)提供完備、準(zhǔn)確的水文、地勘、地形、工程可行性研究報(bào)告及其批復(fù)材料等基礎(chǔ)資料，以保證投標(biāo)方案的深度、準(zhǔn)確度、針對(duì)性以及對(duì)工程風(fēng)險(xiǎn)的合理評(píng)估；
2、招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)明確招標(biāo)的內(nèi)容及范圍，主要包括：設(shè)計(jì)、勘察、設(shè)備選型及采購方案以及施工的內(nèi)容及范圍、功能、質(zhì)量、安全、工期、驗(yàn)收等量化指標(biāo)；
3、招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)明確招標(biāo)人和中標(biāo)人的責(zé)任和權(quán)利，主要包括：工作范圍、風(fēng)險(xiǎn)劃分、項(xiàng)目目標(biāo)、獎(jiǎng)懲條款、 計(jì)量支付條款、變更程序及變更價(jià)款的確定條款、價(jià)格調(diào)整條款、索賠程序及條款、工程保險(xiǎn)、不可抗力處理?xiàng)l款等；
4、招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人在其投標(biāo)文件中明確再發(fā)包和分包內(nèi)容；
5、采用 BIM 技術(shù)或者裝配式技術(shù)的，招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)有明確要求；
6、建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確最高投標(biāo)限價(jià)。
（四）完善工程設(shè)計(jì)施工總承包項(xiàng)目計(jì)價(jià)方式和計(jì)價(jià)方法
工程設(shè)計(jì)施工總承包模式下工程造價(jià)的合理確定與有效控制十分重要。招標(biāo)文件和合同應(yīng)明確招標(biāo)控制價(jià)，以及投標(biāo)報(bào)價(jià)、合同價(jià)、結(jié)算價(jià)的計(jì)價(jià)方式和計(jì)價(jià)方法。利用大數(shù)據(jù)等信息化手段，建立工程造價(jià)信息指標(biāo)，及時(shí)準(zhǔn)確反映工程造價(jià)構(gòu)成要素的市場(chǎng)變化。
工程設(shè)計(jì)施工總承包項(xiàng)目宜采用固定總價(jià)合同。招標(biāo)控制價(jià)應(yīng)以批復(fù)或備案的估算或概算工程造價(jià)為最高限額，以綜合預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，根據(jù)建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能要求，結(jié)合設(shè)計(jì)和施工組織方案，參考同類項(xiàng)目造價(jià)信息指標(biāo)，編制功能需求和報(bào)價(jià)清單并合理確定招標(biāo)控制價(jià)；投標(biāo)企業(yè)根據(jù)招標(biāo)文件、施工組織方案編制投標(biāo)文件報(bào)價(jià)，投標(biāo)總價(jià)應(yīng)低于招標(biāo)控制價(jià)，合同變更、調(diào)整部分按招標(biāo)文件及合同約定的處理方式進(jìn)行價(jià)款調(diào)整。
（五）科學(xué)合理制定招標(biāo)文件評(píng)標(biāo)辦法
工程總承包項(xiàng)目的承包商責(zé)任大，風(fēng)險(xiǎn)高，因此，對(duì)承包商的擇優(yōu)選擇至關(guān)重要。工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)一般建議采用綜合評(píng)分法。評(píng)標(biāo)辦法中評(píng)審因素和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、及各評(píng)審因素的權(quán)重設(shè)置是否科學(xué)合理，直接影響評(píng)審結(jié)果和對(duì)承包人的選擇。資格審查根據(jù)項(xiàng)目情況，可以選擇資格預(yù)審或資格后審，根據(jù)建筑市場(chǎng)對(duì)潛在投標(biāo)人的調(diào)研分析確定采用有限數(shù)量制或者合格制，如果采用合格制，也可以設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)標(biāo)辦法不應(yīng)簡(jiǎn)單地將針對(duì)具備設(shè)計(jì)資質(zhì)的承包商的評(píng)標(biāo)辦法和針對(duì)具備施工總承包資質(zhì)的承包商的評(píng)標(biāo)辦法分別羅列，或者針對(duì)聯(lián)合體用兩個(gè)評(píng)標(biāo)辦法進(jìn)行簡(jiǎn)單疊加。工程設(shè)計(jì)施工總承包項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)辦法應(yīng)當(dāng)擇優(yōu)選擇能夠?qū)㈨?xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工進(jìn)行有機(jī)結(jié)合、符合招標(biāo)文件的各項(xiàng)實(shí)質(zhì)性要求且綜合得分最高的投標(biāo)。如評(píng)審因素可以主要包括：
1、報(bào)價(jià)部分，主要包括：設(shè)計(jì)部分投標(biāo)報(bào)價(jià)、施工部分報(bào)價(jià)及報(bào)價(jià)合理性分析。
2、商務(wù)、資信部分，主要包括：項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、企業(yè)及人員業(yè)績(jī)、企業(yè)獲獎(jiǎng)榮譽(yù)及其他實(shí)力證明等。
2、技術(shù)部分，主要包括：技術(shù)建議書，對(duì)項(xiàng)目的總體認(rèn)識(shí)和規(guī)劃；設(shè)計(jì)部分，對(duì)招標(biāo)方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)的分析以及優(yōu)化和深化設(shè)計(jì)的建議等；施工部分，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的施工工藝和施工組織設(shè)計(jì)，對(duì)投資、進(jìn)度、質(zhì)量、造價(jià)和物資采購的控制措施，對(duì)設(shè)計(jì)與施工的配合方案、技術(shù)措施等。如建設(shè)單位允許采用BIM,可對(duì)承諾采用 BIM 技術(shù)的投標(biāo)人適當(dāng)設(shè)置加分條件。
（六）在招標(biāo)文件中合理約定風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偂?/p>
風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)力相互平衡。風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)是一項(xiàng)責(zé)任，要給承擔(dān)者以控制、處理風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力。承包商承擔(dān)由招標(biāo)人提供的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工方案的風(fēng)險(xiǎn)，則其有權(quán)根據(jù)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案和通過施工圖審查后選擇更為經(jīng)濟(jì)、合理、安全的和施工方案。
風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)等。即風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，同時(shí)應(yīng)享受風(fēng)險(xiǎn)控制獲得的收益和機(jī)會(huì)收益。例如承包商承擔(dān)物價(jià)上漲的風(fēng)險(xiǎn)；則物價(jià)下跌帶來的收益也應(yīng)歸承包商所有。若承擔(dān)工期風(fēng)險(xiǎn)，拖延要支付誤期違約金，則工期提前就應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。
承擔(dān)的可能性和合理性。即應(yīng)當(dāng)提供給承擔(dān)者足以預(yù)測(cè)、計(jì)劃、控制風(fēng)險(xiǎn)的條件和可能性，給承擔(dān)者以迅速采取控制風(fēng)險(xiǎn)措施的時(shí)間、信息等條件，否則對(duì)承擔(dān)者來說風(fēng)險(xiǎn)管理成了投機(jī)。例如，要承包商承擔(dān)招標(biāo)文件的理解、環(huán)境調(diào)查、實(shí)施方案和報(bào)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，則必須保留一個(gè)合理的投標(biāo)文件制作時(shí)間，向承包商提供現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的機(jī)會(huì)，提供詳細(xì)且正確的招標(biāo)文件，特別是設(shè)計(jì)文件和合同條件，并及時(shí)地答復(fù)承包商在投標(biāo)文件制作過程中發(fā)現(xiàn)的問題。這樣承包商才能理性地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
建設(shè)單位在工程項(xiàng)目管理中所面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)可能來自工程外部，也可能來自工程參與方（如承包商經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)、承包商履約不利或違約、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不稱職以及設(shè)計(jì)變更等），其風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對(duì)影響項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素開展。發(fā)包人的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該延伸到項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)和合同談判與簽訂階段，這些階段工作中要有防范風(fēng)險(xiǎn)、減少索賠機(jī)會(huì)的思路，做到防患于未然。
對(duì)承包商而言，設(shè)計(jì)施工總承包單位應(yīng)派駐有經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)設(shè)計(jì)和施工的互動(dòng)，避免設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；將設(shè)計(jì)服務(wù)延伸至項(xiàng)目建設(shè)全過程，有利于優(yōu)化設(shè)計(jì)；實(shí)行費(fèi)用控制，根據(jù)初步設(shè)計(jì)概算及投標(biāo)報(bào)價(jià)對(duì)各專業(yè)進(jìn)行分解，制訂各部分控制目標(biāo)，充分發(fā)揮設(shè)計(jì)、采購、施工各階段的合理交叉和充分協(xié)調(diào)，有利于充分利用管理資源，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)施工統(tǒng)籌安排，有效地進(jìn)行綜合控制，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低成本、縮短建設(shè)工期、保證工程質(zhì)量。
（七）引入工程監(jiān)理或全過程工程咨詢
根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范 》，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)對(duì)工程承包范圍內(nèi)的工程質(zhì)量和施工安全實(shí)施監(jiān)督管理，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)配備與監(jiān)理工作相適應(yīng)的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)人員，并承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)理責(zé)任。
推行工程總承包的同時(shí)，國家正在試點(diǎn)實(shí)行全過程工程咨詢。建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢是指采用多種服務(wù)方式組合，為項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、發(fā)承包、施工、竣工和運(yùn)營階段持續(xù)提供投資、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)、造價(jià)、項(xiàng)目管理和運(yùn)維等工作的解決方案及管理服務(wù)。推行全過程工程咨詢，是提高工程建設(shè)管理水平、提升行業(yè)集中度、保證工程質(zhì)量和投資效益、規(guī)范建筑市場(chǎng)的主要措施。全過程工程咨詢貫穿通過建設(shè)項(xiàng)目全壽命周期的各個(gè)階段，高度整合各個(gè)階段的設(shè)計(jì)、造價(jià)、監(jiān)理等專業(yè)咨詢服務(wù)內(nèi)容，試點(diǎn)運(yùn)用BIM技術(shù)等科技手段，通過限額設(shè)計(jì)、優(yōu)化設(shè)計(jì)和精細(xì)化管理等措施提高投資收益，確保工程總承包項(xiàng)目投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
綜上，推行工程總承包新形勢(shì)下部分省市發(fā)布了相關(guān)管理辦法并進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，工程總承包招投已積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也有些失敗的教訓(xùn)。因此，在推行過程中應(yīng)充分考慮到影響工程總承包招投標(biāo)和實(shí)施的各種不利因素，完善相關(guān)配套制度和保障措施，發(fā)揮政府規(guī)劃引導(dǎo)和政策導(dǎo)向作用，加快工程總承包推廣力度和效果，努力把負(fù)面影響降到最低水平，為全面推進(jìn)工程總承包創(chuàng)造有利條件。
參考文獻(xiàn)
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論文作者：畢雯璐
論文出處：2022年中國招投標(biāo)協(xié)會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐?/p>