自今年2月份全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目核查、審計(jì)、整改以來(lái)，停頓至今。在市場(chǎng)的千呼萬(wàn)喚下，終于在11月8日迎來(lái)新機(jī)制，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)115號(hào)文）。

115號(hào)文的發(fā)布，是對(duì)過(guò)去近十年政府和社會(huì)資本合作（PPP）發(fā)展的回顧與審視，更是政府和社會(huì)資本合作開(kāi)啟新征程的再出發(fā)。但是，面對(duì)新機(jī)制，政府和社會(huì)資本合作將何去何從？市場(chǎng)要如何應(yīng)對(duì)？作為深耕基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域近20年的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，中化商務(wù)現(xiàn)結(jié)合自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)就115號(hào)文分享幾點(diǎn)看法。

1 全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式

115號(hào)文的發(fā)布，進(jìn)一步厘清了政府和社會(huì)資本合作與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。新機(jī)制下，“政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施”，以后的PPP項(xiàng)目都將是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式。

2 明確管理責(zé)任分工

新機(jī)制下，發(fā)改部門(mén)成為政府和社會(huì)資本合作模式的牽頭部門(mén)，將發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案，并依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。財(cái)政部門(mén)將進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。國(guó)家發(fā)改委將進(jìn)一步制定《特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱》、《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本》以及實(shí)施細(xì)則等文件，指導(dǎo)依法合規(guī)、穩(wěn)妥有序?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。

3 聚焦使用者付費(fèi)

115號(hào)文明確要求“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任”，這也就意味著項(xiàng)目必須要有經(jīng)營(yíng)收益。一方面以后將不再有完全的“政府付費(fèi)”類(lèi)項(xiàng)目；另一方面未完全排除政府投資支持或付費(fèi)，政府可“在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持”或者“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”，在此規(guī)定之下，諸如垃圾焚燒發(fā)電、污水處理等使用者付費(fèi)能夠覆蓋建設(shè)投資和部分運(yùn)營(yíng)成本但仍有部分缺口的項(xiàng)目，也將可以正常推進(jìn)實(shí)施。

4 優(yōu)選民營(yíng)企業(yè)，回歸本源

PPP對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)既是舶來(lái)品，曾幾何時(shí)也是新事物，但在過(guò)去近十年的實(shí)踐中出現(xiàn)了參與主體較集中于央國(guó)企等問(wèn)題。

新機(jī)制的出臺(tái)以及《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》的發(fā)布，極大程度上鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，讓政府和社會(huì)資本合作模式回歸本源?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）的廢止更是終結(jié)了地方政府通過(guò)“本級(jí)國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目”的方式將PPP異化為政府融資平臺(tái)和變相舉債工具的做法。

但是，新機(jī)制優(yōu)先選擇民企的指揮棒下，需要各參與主體重新認(rèn)識(shí)PPP的本質(zhì)，回歸政府和社會(huì)資本合作的本源。民營(yíng)企業(yè)的身份認(rèn)定，在不同類(lèi)型項(xiàng)目上獨(dú)資、控股或股比不低于35%的要求，在操作上如何與現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法銜接并落實(shí)，還需要在接下來(lái)的實(shí)踐中不斷摸索前行，也期待國(guó)家部委出臺(tái)更加具體的配套文件為市場(chǎng)提供更清晰的指導(dǎo)。

5 新機(jī)制要求加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、謀發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的主旋律。今年7月份，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力，鼓勵(lì)民企深度參與到國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，此次新機(jī)制正是在該背景下出臺(tái)的。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，民營(yíng)企業(yè)是參與政府和社會(huì)資本合作的主要力量，但在其以盈利為導(dǎo)向的前提下，易產(chǎn)生與公共利益的沖突，需要設(shè)置激勵(lì)相容機(jī)制。

一方面新機(jī)制在鼓勵(lì)民企參與項(xiàng)目的同時(shí)，需要地方政府有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施管理和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，嚴(yán)格按合同履約，并將針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)情況組織驗(yàn)收、評(píng)價(jià)。未來(lái)，各地政府部門(mén)應(yīng)該要強(qiáng)化管理與考核，避免“為考核而考核”，虛化、弱化甚至異化績(jī)效考核，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量供給。另一方面，新機(jī)制鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高投資收益，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目更好實(shí)施。特許經(jīng)營(yíng)者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有。

6 拉長(zhǎng)期限，做好要素保障和融資支持

新機(jī)制下，“特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”，這是在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（25號(hào)令）基礎(chǔ)上的一次突破，為特許經(jīng)營(yíng)者更好地收回投資創(chuàng)造了更有利的條件，將更有利于使用者付費(fèi)項(xiàng)目的包裝和實(shí)施。

同時(shí)，新機(jī)制要求做好要素保障和融資支持。國(guó)家將探索分層設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為項(xiàng)目提供融資支持，為符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）。

中化商務(wù)自2004年承接首個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)模式咨詢(xún)業(yè)務(wù)開(kāi)始，深耕基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域近20年，完成特許經(jīng)營(yíng)模式項(xiàng)目300余個(gè)，為全國(guó)200余個(gè)地方政府提供可行性研究報(bào)告編制、特許經(jīng)營(yíng)方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議編制、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算、績(jī)效評(píng)價(jià)、中期評(píng)估、后評(píng)價(jià)等咨詢(xún)服務(wù)，在環(huán)保領(lǐng)域確立了咨詢(xún)引領(lǐng)地位。產(chǎn)業(yè)咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)通過(guò)豐富的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因地制宜為客戶(hù)提供“咨詢(xún)+投資+產(chǎn)業(yè)”一體化解決方案，持續(xù)構(gòu)建城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一流智庫(kù)。